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浅析监察法与刑法衔接中如何认定村民小组组长主体身份

编辑时间: 2019年02月10日   来源: 大理市纪委监委

随着国家监察体制改革的推进,2018年3月20日,中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》,其中明确“监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪”。笔者结合工作实际,针对“村民小组组长”主体身份如何认定问题,以大理市监察委成立以来调查的两起案件为例,浅析监察法与刑法衔接中关于监察对象与职务犯罪主体的一些实务内容,希望对今后办理类似案件有所启示。

一、市监察委成立以来调查的两起案例

(一)冉某某涉嫌贪污罪一案。冉某某系大理市凤仪镇辖区内一名村民小组组长,在其担任村民小组组长期间,利用其协助凤仪镇人民政府办理村民小组低保工作的申报、审批、发放存折等工作的便利条件,私自截留一名低保户低保存折并取用该户低保金共计人民币18100元,用于家庭生活开支。案发后,冉某某将以上款项存回该户低保存折,存折交由村委会保管。市监委在认定被调查人冉某某的主体身份问题上认为:冉某某系一名村民小组组长,协助镇政府办理该村民小组低保户的申报、审核、发放存折等管理工作,依据《中华人民共和国监察法》第十五条、《中华人民共和国刑法》第九十三条、《全国人民代表大会常务委员会关于(中华人民共和国刑法)第九十三条第二款的解释》之规定,冉某某系“其他依法履行公职的人员”,属于市监察委的监察对象。综上,冉某某的行为符合我国贪污罪的四个犯罪构成要件,其已涉嫌贪污罪,市监察委调查终结、审理完毕后,已将该案依法移送大理市人民检察院审查起诉。

(二)杨某某涉嫌职务侵占罪一案。杨某某系大理市凤仪镇辖区内一名村民小组组长,在其担任村民小组组长期间,利用负责村民集体事务、管理集体土地的职务之便,采取隐瞒、欺骗手段,将村集体土地出租的部分收益22万元非法占为己有,用于其实际经营管理的一家公司的费用支出。案发后,杨某某将涉案款项退交市监委。根据《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》(1999年)(以下简称《批复》)规定:“对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定,以职务侵占罪定罪处罚。”综上,杨某某的行为符合我国职务侵占罪的四个犯罪构成要件,已涉嫌职务侵占罪,市监察委调查终结、审理完毕后,已将该案依法移送大理市人民检察院审查起诉。

二、关于“村民小组组长”主体身份的认定

《中华人民共和国监察法》第十五条规定“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员。”全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(2000年)规定:“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的以国家工作人员论的‘其他依照法律从事公务的人员’:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作”。从以上法律规定来看,刑法立法解释仅涉及到“协助人民政府从事行政管理工作”,但我国监察法除此之外,还涵盖了“从事集体事务管理”,适用范围明显得以扩展。

结合以上具体案例和基层实际,在开展监察调查工作中,以下三个问题值得我们思考分析研判:                                            

第一,村民小组组长能否“以国家工作人员论”?

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会的组织包括村委会主任、副主任、委员以及人民调解、治安保卫等。村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。村民小组是比村民委员会更低一级的村民组织,但村一级的大部分行政管理工作最终都要通过村民小组组长来组织和实施。因此,我们也应当将村民小组长认定为村基层组织人员。此外,立法解释使用了“村民委员会等村基层组织”的表述,并没有将“村基层组织”限定于村民委员会。《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》(1999年)(以下简称《批复》)规定:“对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定,以职务侵占罪定罪处罚。”《批复》针对村民小组组长侵吞集体财产的行为,提出以职务侵占罪定罪处罚,以此类推村民小组组长在协助人民政府从事行政管理工作时,也可以国家工作人员论,构成贪污罪、受贿罪等。                 第二,村委会等农村基层组织人员从事村集体事务管理工作是否属于“依照法律从事公务”?

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会所从事的管理工作由集体事务和国家事务两部分组成:一是单纯的自治事务又称集体事务,如修桥筑路、兴修水利、集资办厂等,这些事务在实践中往往以村集体组织名义实施,费用主要源于村集体的自有财产或自筹资金等。二是具有行政管理性质的工作又称国家事务,如救灾、抢险、扶贫等款物的管理和发放、税款的代征和代缴等,这些事务与人民群众公共利益及社会的生存、发展等密切相关,且往往以国家或者政府名义实施,费用也主要源于村集体组织代为管理的国家财产等。所以,立法解释将后者解释为刑法上的“公务”,从事该事务管理工作的村委会等农村基层组织人员“以国家工作人员论”,前者则区别对待,不以国家工作人员论。所以,在认定“基层群众性自治组织中从事管理的人员”时,应当注意依法准确地甄别其主体身份。

第三,村委会等农村基层组织人员从事哪些管理工作属于“依照法律从事公务”?

2000年的立法解释将村委会等农村基层组织人员“以国家工作人员论”的范围,仅仅限定于“协助人民政府从事行政管理工作”时,并明确了七项特定的具体事务。那么,监察机关在开展调查涉及村委会等农村基层组织人员实施的侵财型职务犯罪时,应当重点注意区别涉案财产的性质,这将直接影响到案件在刑事诉讼过程中的定罪量刑,例如贪污罪的一般追刑标准(起刑点)为3万元,数额较大的量刑幅度为三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;职务侵占罪的一般追刑标准(起刑点)为6万元,数额较大的量刑幅度为五年以下有期徒刑或者拘役。

农村基层组织人员管理、支配或经手的财产,按其性质或权属可基本分为两大类:一类是村集体的自有财产,主要包括村办企业财产、村提留资金、土地补偿款等,这些财产通常属于村集体所有。另一类是在“协助政府从事行政管理工作”时,代为管理的财产,主要包括代为发放的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,社会捐助款物,以及代征、代缴的税款、党费等,这些财产形式上归属于国家。当犯罪对象是村集体财产时,农村基层组织人员利用职务之便将该财产非法据为己有的,认定为职务侵占罪,如案例中杨某某的行为属于此种类型;当犯罪对象是第二类国家财产时,则认定为贪污罪,如案例中冉某某的行为属于此种类型。

其中,认定较为复杂的是“土地征用补偿费用”。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”即,国家征用农村土地的“土地征用补偿费用”由三部分组成:第一部分土地补偿费。这是国家对村集体转让集体土地所有权的相应补偿,其补偿的对象为村集体。第二部分安置补助费。这是国家对村民转让集体土地承包经营权的相应补偿。第三部分地上附着物和青苗的补偿费,这是对地上附着物以及青苗的补偿,应归地上附着物及青苗的所有者。“土地征用补偿费用”由土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗的补偿费等组成,有的属于村集体,有的属于村民个人,这些费用的归属具有不同的刑法评价意义。非法占有“土地征用补偿费用”的行为,会因该费用中款项归属和性质的不同而触犯不同的罪名:对进入村集体账户的安置补助费、地上附着物和青苗补偿费,村集体只是暂时代为管理,其性质上仍是一种公共财产,在该费用发放给土地承包人、地上附着物和青苗所有者的过程中,农村基层组织人员侵吞这些款项构成犯罪的,以贪污罪处理为妥。对于进入村集体账户的土地补偿费,一旦经村民大会讨论表决,并由村集体予以提留,该款项即成为村集体财产的一部分,村集体便享有对该土地补偿款的所有权,在此情况下,农村基层组织人员非法占有该款项的,就不能认定为贪污罪和挪用公款罪,而应以职务侵占罪认定为宜。在这种情况下,村委会等农村基层群众性自治组织作为受委托主体,具有鲜明的自治性质,如果我们一味地认为只要尚未发到村民手中的相关款项就是公款,协助人民政府对该款项的行政管理工作尚未完成,仍是从事法律规定的公务活动,这无疑会限缩村委会等农村基层组织的“自治性”。

通过对“村民小组组长”主体身份的界定和分析,有利于在开展监察调查工作中更加准确地固定违纪违法事实,准确适用法律法规,切实做到定性准确、处置恰当,使受到监察调查的对象不遗漏,将监察全覆盖落到实处,营造健康良好的政治生态。(大理市纪委监委 张琮 李勋儒 麦丽)